对监外执行剥夺政治权利罪犯监督的法律思考

　　【摘要】监外执行剥夺政治权利检察工作，是法律赋予检察机关的重要职能之一，是检察机关对刑事判决、裁定生效执行进行法律监督的重要内容。当前监外执行剥夺政治权利工作存在执行机关和监督机关底子不清、情况不明，相互间存在数据偏差等问题，以致出现脱管、漏管、虚管和又犯罪的现象，给社会造成了新的危害。因此，我们在新时期应进一步健全规范监外执行剥夺政治权利法律监督工作机制，把维护社会公平正义，严格规范执法切实落到实处，确保刑罚执行的严肃性和公正性。

　　【关键词】 剥夺政治权利 监外执行 法律监督

　　剥夺政治权利是指剥夺犯罪人参加国家管理和政治活动权利的刑罚方法。剥夺政治权利是一种资格刑，它以剥夺犯罪人的一定资格为内容。我国刑法中的剥夺政治权利，是以剥夺政治权利这种资格为内容的，具有明显的政治性。从刑法规定看，剥夺政治权利既可以附加适用，也可以独立适用。

　　武平县隶属福建省龙岩市，是闽粤赣三省结合部，素有“一脚踏三省”之称，是典型的山区林业县，又是全国林改策源地。2018年间，该院刑执部门在配合村居换届选举工作，认真履行法律监督中，对本县区域内被判处剥夺政治权利尚未执行完毕的犯罪人数、罪名、刑期、分布等基本情况进行了全面摸排，梳理了剥夺政治权利罪犯刑罚执行中存在的问题，发现全县各基层派出所在执行剥夺政治权利刑罚中存在严重的脱管、漏管现象，影响了该项刑罚执行工作的严肃性。为充分保障法律的统一正确实施，维护社会和谐稳定，笔者就新形势下，在监外执行中对附加剥夺政治权利罪犯刑罚执行监督活动进行探讨，以提高检察监督工作的针对性、有效性，有效促进公安机关规范执法，具有极为重要的现实意义。

　　　一、附加剥夺政治权利的刑罚执行监督现状

　　剥夺政治权利是依法剥夺犯罪分子参加国家管理和一定的政治活动权利的刑罚方法，它是国家对犯罪人的一种严厉的政治上的否定评价，与自由刑、生命刑相比，这种政治上的否定评价更为直接一些，但且现行刑法所规定的剥夺政治权利刑罚规定不甚明确、完整，以及在执行、监督制约等措施的不完善，其弊端较为明显，给司法实践带来一定的困难。剥夺政治权利是对公民基本权利的剥夺，是很严重的刑罚，听上去很厉害，但是，实际上好像又很虚，不好把握。法律明虽确规定了剥夺政治权利刑罚执行机关是公安机关，但目前剥夺政治权利刑罚执行中存在的问题主要体现在脱管、漏管现象普遍存在、日常管理不完善、对违反规定行为处罚不力等四个方面。

　　1、脱管、漏管现象普遍存在。

　　经过核对，县公安局法制大队、各基层派出所以及检察掌握的全县执行剥夺政治权利罪犯名单之间不完全一致，有很大一部分执行剥夺政治权利的罪犯处于脱管、漏管状态。有的有部份法律文书，有的什么材料都没有，但说是公安内网上重点人员信息有此名单，甚至被剥夺政治权利的罪犯去向都不知。经检察，大部份派出所都没有按照人民法院的判决，向罪犯及其所在单位、居住地的基层组织宣布其犯罪事实、被剥夺政治权利的期限，以及罪犯在执行期间应当遵守的规定；剥夺政治权利期满，都没有通知本人，并向其所在单位、居住地基层组织公开宣布恢复其政治权利等情况。

　　2、日常监督管理不够到位。由于针对剥夺政治权利的法律法规不尽明确，故目前公安机关对剥夺政治权利人员的管理还存在一定程度的空洞和形式化。如对是否收到相关法律文书，罪犯是否按时报到，是否建档管理，是否告知权利义务，是否按照人民法院的判决，向罪犯及其所在单位、居住地的基层组织宣布其犯罪事实、被剥夺政治权利的期限，以及罪犯在执行期间应当遵守的规定。剥夺政治权利期满，是否通知本人，并向其所在单位、居住地基层组织公开宣布恢复其政治权利等情况。所有从“进”到“出”的程序过程中，剥夺政治权利人员开始服刑到刑期届满的相关仪式缺失，日常的管理制度也存在疏漏，工作档案台账不健全等。

　　3、违反执行规定无法可依。

　　犯罪分子在剥夺政治权利刑罚执行期间违反国家法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定,但未构成犯罪的,例如:剥夺政治权利人员不到执行机关报到或者处于长期失控状态等,刑法未对此作出相应的制裁措施和惩罚性规定,也无任何司法解释作出规定。因此实践中无法象缓刑、假释等监外执行罪犯,可以撤销缓刑、假释予以收监执行,惩罚性不足也正是被剥夺政治权利人员难以监管的根源。

　　4、相关司法解释严重滞后。

　　目前没有司法解释对剥夺政治权利的执行作较明确的规定，没有完整的具体执行办法和监督考察措施以及违反监督的内容应负的法律责任和惩戒措施,因此大大削弱了剥夺政治权利的刑罚功能。这也就造成了犯罪分子在剥夺政治权利刑罚执行期间脱管和失控的比例比管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类监外执行罪犯高的现象。

　　二、剥夺政治权利刑罚执行不到位的原因分析

　　1、监狱交付执行材料不规范。

　　一些驻监检察机构未认真履行出监告知义务，致使罪犯漏管问题未能及时发现并纠正。依照《人民检察院监狱检察办法》规定，附加剥夺政治权利罪犯出监时，驻监检察机构应填写《监外执行罪犯出监告知表》，寄送执行地检察机关。但一些驻监检察室未能认真执行这项规定，致使执行地检察机关因不掌握情况未能对此类罪犯漏管问题实施有效监督。（2）被判处缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯，在主刑执行期间及主刑执行完毕后，其附加的剥夺政治权利由公安机关执行，这部分人员在社区矫正期间并无规定必须到公安机关报到，宣告社区矫正期满后，公安机关无法掌握这部分人员仍需执行附加剥夺政治权利的情况，导致脱管、漏管发生。

　　2、公安机关执行剥夺政治权利附加刑的相关法律法规不健全。

　　社区矫正工作目前有《社区矫正实施办法》、《福建省社区矫正实施细则（试行）》等规范性文件，但附加剥夺政治权利这一刑罚执行的规范性文件很少，公安部出台的《公安机关办理刑事案件程序规定》虽明确了派出所的执行主体地位及执法规程，但对县级公安机关主管部门在执法中的地位、作用未予规定，造成县级公安机关主管部门的职责不清，执法上与交付机关、检察机关的职能行使不能形成有效对接，执行机制存在缺陷；相关的法律法规对剥夺政治权利罪犯的报到、社会活动缺乏规制性措施，新时期在当前人员流动性大、人户分离现象突出的情况下，监外执行剥夺政治权利罪犯的日常监管难以落实，必然影响执行工作的正常开展。

　　3、司法行政机关、公安机关之间缺乏配合联系。

　　被判处缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯，在主刑执行期间及主刑执行完毕后，其附加的剥夺政治权利由公安机关执行。在这一环节中，司法行政机关与公安机关相互配合不够，司法行政机关对被判处缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯，在主刑执行期间及主刑执行完毕后，其附加的剥夺政治权利相关信息不通报公安机关，如果法院、监狱也不通报，这部分人员就无法有效管理。对在社会上服刑的被剥夺政治权利罪犯，两机关各管各的，相互之间工作上联系较少。司法行政机关与公安机关的信息不通畅，公安机关掌握刑罚执行人员数据主要以法院、监狱的文书为主。

　　4、作为执行机构的公安派出所缺乏实践经验。

　　基层公安民警不熟悉剥夺政治权利执行业务，致使一些执行工作未按规定落实，造成虚管。根据走访，该县所辖派出所中，有执行剥夺政治权利任务的派出所约占全县派出所总数的70%左右，由于执行工作不具普遍性，加之执法人员流动性大，很少开展相关业务培训工作，致使一些执行工作未按法律要求落实。

　　5、被执行人消极对待较强。

　　被剥夺政治权利期间所须遵守的相关纪律规定,主要是以消极的不作为的方式予以规定,如“不得……”而没有要求以积极的作为的方式对社会履行补偿义务的规定,从而导致被执行人产生只要自己没有从事法律法规禁止的事项,其他的皆与己无关的思想。同时认为剥夺政治权利的内容,往往对自己的生活影响不大,即使被剥夺也不会具有制约性,产生惩罚的感受也不强。

　　三、剥夺政治权利刑罚规范执行的几点思考

　　1、畅通司法机关服刑人员信息流通渠道。

　　法院判决对单处剥夺政治权利的罪犯，人民法院应当在判决、裁定生效后十日内，将判决书、裁定书、执行通知书等法律文书送达罪犯居住地的县级公安机关，并抄送罪犯居住地的县级人民检察院；监狱服刑期满出狱，被裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯材料，其中有被剥夺政治权利的，应该随材料送达公安机关、检察机关；对判处缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的罪犯，在主刑执行期间及主刑执行完毕后，其附加的剥夺政治权利需继续执行的，基层司法行政机关在上述人员社区矫正结束后，应该及时通知移交公安机关和通知检察机关，必要的情况下，可由公安机关、检察机关、司法行政机关会签有关制度文件。

　　2、充分发挥基层司法所的优势，加强其在执行中的作用。

　　《社区矫正实施办法》第三十二条规定：对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。目前基层公安派出所因任务重、人手少导致附加剥夺政治权利执行不力，而基层司法所在这方面基本上没有做工作，应充分发挥基层司法所在社区服刑工作中的有利条件和优势，加强基层司法所在附加剥夺政治权利执行中的作用，确保这一刑罚得到正确执行。

　　3、公安机关对附加剥夺政治权利罪犯要严格落实“三关”。

　　一是严把“进口关”。建立登记备案制，对附加剥夺政治权利的犯罪进行备案，按照类别、刑期长短建立档案以备检查；建立交付对接机制，明确各自职责，从源头上防止脱管、漏管现象的发生。二是严把“管理关”。设立跟踪监督考察流程表，实行一人一表制，从入矫环节开始，刑期起始时进行入矫宣告，监督交接，然后定期、不定期对执行情况进行监督考察，附加剥夺政治权利服刑期间有违法违规情形的，应严格处理并记录在案；服刑期满，也应向其本人和所在基层组织宣告以恢复其政治权利，体现法律的权威性和严肃性，防止刑罚执行中出现“见人不见档、建档不见人、人档都不见”的情况。三是严把“整改关”。针对公安机关在监管执行中的不规范情形，及时发出纠正违法通知书、检察建议书，要求公安机关及时纠正，对纠正情况进行检查验收，如不及时纠正，将通知书、建议书抄送其上级机关、人大等部门，形成监督合力。

　　4、加大检察监督力度，进一步完善交付机关、执行机关交接工作机制。

　　一是完善机制。针对当前剥夺政治权利罪犯出监交接不衔接导致的脱管、漏管问题，检察机关应加强检察监督，牵头组织法院、监狱、公安、司法行政等部门，建立和完善交付机关、执行机关交接工作机制，并严格按照相关规定，共同做好罪犯交付办理及有关法律文书的异地交付和转接工作，避免因法律程序衔接不上、法律文书不及时送达等造成脱管、漏管。二是加强信息管理。对收到的法院判决书、监狱的执行文书，检察机关对其中附加剥夺政治权利的罪犯进行备案，做到一人一档，并及时与通报，及时交换各自掌握的人员信息，防止脱管、漏管情形的发生。三是加强动态监督。定期了解在辖区内监外服刑罪犯的信息，全面掌握剥夺政治权利罪犯的情况，并在日常检察工作中重视对相关罪犯数据信息的核对工作，不定期走访执行机关、社区矫正组织，重视与剥夺政治权利罪犯约见谈话等。

作者简介：武平县人民检察院，廖象生