让检察官的“处方”取得疗效

　　【摘要】退回补充侦查是审查起诉环节的一项重要诉讼制度，是法律赋予检察机关的一项重要检察职权，是引导侦查的有效手段，是构建新型侦诉关系的重要载体，其在保障案件质量、防止冤假错案等方面发挥着重要作用。但当前司法实践中，检察机关在面对退回补充侦查这一重要诉讼程序时，在影响补充侦查走向的说理和引导工作中仍存在一些不容忽视的问题。本文通过对退回补充侦查程序存在的问题、退回补充侦查引导和说理机制的存在意义，提出完善的具体建议。

　　【关键词】退回补充侦查，引导和说理，捕诉一体

　　一、近年来该院退回补充侦查的基本情况

　　（一）基本数据

　　武平县院2017年1月至2020年4月，共受理移送审查起诉案件1010件1359人，退回侦查机关补充侦查256件548人，占受案总数的25.35％。其中退侦一次186件390人，退侦二次70件158人，分别占退侦案件的72.66％和27.34％，二次退回补充侦查占一次退回补充侦查率37.63%。

　　（二）主要特征

　　1.从退侦案件的性质来看，多为侵权类或毒品类案件。罪名主要集中在故意伤害类、寻衅滋事及聚众斗殴类、涉毒涉麻类等比较复杂的案件，在2017年以来该院退回侦查机关补充侦查的案件中，故意伤害类案件退查29件，占比11.33%，此类案件退侦大多是因为被告人的供述和被害人的陈述存在较为突出的矛盾或是案件事实不清等。寻衅滋事及聚众斗殴类案件共退查42件，占比16.41%，此类案件案发时被告人人数众多，场面混乱，被告人供述之间矛盾，公安机关移送时容易遗漏同案犯，导致退侦。涉毒涉麻类退查25件，占比9.77%，二次退回补充侦查占一次退回补充侦查率47%，涉毒涉麻退查数占涉毒涉麻受理案件总数的39.53%。此类犯罪属于重罪，多数为零口供，取证难度较大，证据关联性要求较高，证据之间相互印证力欠缺，容易导致退侦。

　　2.从被告人强制措施上看，多为羁押类案件。2017年退回补充侦查案件逮捕羁押率较高。一次退补案件186件390人，其中270人被采取逮捕强制措施，105人被采取取保候审强制措施，分别占比69.23%和26.92%，在押案件审查期限仅30日，对于案情复杂，证据种类多、数量大案件，短期内审查发现需要补充证据及补充完毕有一定难度，取保候审案件审查起诉期限为一年，时间比较充裕，且此类案件相较于在押案件则普遍较简单，证据也比较容易补充。

　　3.从补充侦查内容上看，多集中在实体上。退查事项多集中在犯罪嫌疑人身份，审查起诉环节犯罪嫌疑人检举他人的犯罪事实，因同案犯未到案引起的证据单薄，犯罪嫌疑人多次传唤不到案，犯罪嫌疑人翻供导致案件难以认定，市院技术处审查伤者死者鉴定与有关鉴定机构出具的不一致等事项。而法律程序、强制措施等方面要求补侦的相对较少。

　　二、退回补充侦查存在问题

　　1.退查率居高不下，严重影响诉讼效率。退回补充侦查是逆程序诉讼活动，在延缓刑事诉讼进程的同时，造成诉讼效益低下，诉讼成本增加。实践中出现退查被误用和滥用的情况，如审查起诉期间将届满为了延长办案时间而退查，如因缺少户籍证明、取保候审决定书等不影响案件定性、量刑的材料而退查，如可自行补充侦查的退回补充侦查。以上无退查必要的退查是造成退回补充侦查率居高不下的主要原因，不仅浪费了诉讼资源，随着案件经历的诉讼环节越多，办案时间越长，当事人对司法活动的负面感受也随之增强，办案的社会效果变差。

　　2.说理不充分，导致退查效果欠佳。退回补充侦查除了追诉漏罪、漏犯外，主要的退查原因是案件事实不清、证据不足，对此类案件，退回补充侦查提纲是搭建检侦办案思维互动的桥梁，退查提纲的针对性、指引性和可操作性在一定程度上影响了退回补充侦查的质量和效率。实践中因为基层院案多人少的现实，检察官没有精力钻研退查提纲如何撰写、说理，导致退查的问题不够明确，退查的目的不够清楚，解决问题的方式方法不够具体等，侦查机关难以操作和执行，

　　3.退而不查，严重制约办案质量。退回补充侦查作为侦查活动的延续，弥补先前侦查活动在调查取证方面的缺陷和不足，严格意义上讲，也是法律赋予检察机关的一项监督手段。现实中，案件退查后，存在侦查机关退而不查、久拖不查等怠于侦查或消极侦查的情况，或侦查期限到期即移送审查起诉，或简单出具无法查清的情况说明，或因此延误了通话记录、监控视频等有时效性的证据的提取，影响案件的最终处理。

　　二、完善退回补充侦查引导和说理机制的存在意义

　　1.适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革的需要。2016年两高三部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》指出，以审判为中心的刑事诉讼制度改革要完善补充侦查制度，进一步明确退回补充侦查的条件，建立人民检察院退回补充侦查引导和说理机制。2020年最高检、公安部制定的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》对该要求进行细化，明确案件退回补充侦查后，检侦办案人员应加强沟通，及时就取证方向、落实补证等达成一致意见。因此，完善退回补充侦查引导和说理机制的目的是为了取得高质高效的证据，让证据经得起审判，提升办案效率的同时确保司法公正。

　　2.“捕诉一体”办案机制改革提供了新契机。检察机关实行“捕诉一体”改革后，“捕”与“诉”的贯通对检察机关开展退回补充侦查提出新要求，检察机关审前主导责任逐步强化，新型检侦关系正在不断孕育。检察机关可通过开展捕前、捕（不捕）后引导侦查、退回补充侦查等程序提前了解案情、传递证据标准、主导侦查取证方向，建立健全审查引导侦查常态化工作机制。自2018年9月1日该院实行“捕诉一体”办案机制后，退回补充侦查率下降了10.02%，二次退回补充侦查率下降了29.27%。总体来看，扎实做好退回补充侦查规范工作，“案-件比”就会得到有效控制，办案质效得以较大提升。

　　3.“案-件比”为核心的办案质量评价指标提出的新要求。最高检在2020年年初下发了《检察机关案件质量主要评价指标》，其中作为核心指标的案-件比对案件的诉讼环节提出了更严格的要求。由于“案”的数量是客观不变的，唯一的办法就是降低“件”的数量，即减少不捕复议复核、延长审查起诉期限、退回补充侦查、撤回起诉等诉讼环节。司法实践中，退回补充侦查是一项与“案-件比”密切相关的检察业务，完善退回补充侦查引导和说理机制可降低退查率、督促有效收集证据，从而降低“案-件比”，最终实现“质效”同增。

　　三、退回补充侦查引导和说理机制的完善建议

　　1.严格把握启动退补程序的必要性和可行性。退补程序不能成为沦为滥用法律监督权力的工具，不符合退查条件的案件被退补，不仅浪费了司法资源，也影响了检察机关的公信力，所以在启动程序前首先考虑必要性。对此，《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》明确规定，开展补充侦查应当具备必要性，不得因与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查，具体列举了一般不退回补充侦查、书面通知补充证据和自行开展侦查的各六种情形。该规定既让退补程序启动有了明确依据，又制约了检察机关对退补程序的滥用。但该规定也对其他一般不退回补充侦查、书面通知补充证据和自行开展侦查的情形留有空间，各地可结合办案实际，对出现的“其他”情形做出更详细的列举。同时，在形式上进一步规范退补审批程序，对第一次退补的案件应当经部门负责人同意，二次退补案件需经分管领导同意。为强化内部监督制约，可建立以“案-件比”为指标的检察官考核机制，对滥用退查权限的承办检察官予以惩戒，以此促进退补规范适用。

　　2.加强补充侦查提纲的针对性和说理性。《人民检察院刑事诉讼规则》增设257条，对补充侦查提纲的制作提出了更为具体、精准、更具操作性的要求，要求必须写明需要补充侦查的事项、理由、侦查方向等，最高检也印发了补充侦查文书的样式和参照范例。退查提纲的精细化、实质化便于侦查机关“照方抓药”。笔者认为，可围绕“缺什么、做什么、怎么做”三段式制作侦查提纲。“缺什么”是结合犯罪构成要件，指出案件现有侦查取证存在的不足，指出哪些待证事实没有证据支撑，“做什么”是需要补充侦查什么证据，该证据用于证明何种犯罪构成要件，其在全案中的证明作用如何。“怎么做”是补充侦查的渠道、线索和方法，通过何种可操作的侦查行为获取所需证据。补充侦查提纲的说理应当内容全面、条理清晰、指向明确、释法得当。检察官把理由和道理讲清说透，有利于得到侦查人员的认可和落实，避免不必要的再次退查或因证据不足放纵犯罪。

　　3.强化与侦查机关的沟通衔接和监督制约。案件不能“一退了之”，在补充侦查期间，承办检察官应与侦查机关积极联动，及时掌握退查进度，督促依法规范取证，对公安机关反馈的在补查过程中出现的困难和问题应及时解答，重新确定侦查方向，确保案件达到起诉标准。对于确实无法查清的事项，侦查机关应当书面说明理由。发现侦查人员怠于侦查、超期侦查、非法取证等情形，通过制发检察建议、纠正违法通知书等形式开展法律监督，必要时协同政法委、人大、政协形成监督合力，确保及时有效开展补充侦查工作。扩宽其他监督方式，利用派驻公安检察室建立退补案件信息台账，定期对退补案件进行实地巡查，针对发现的突出问题通过情况通报会、联席会议进行通报和督促整改，共同提升补充侦查工作质量。

　　4.建立纠防并举的问题解决机制。对审查起诉阶段发现的问题，除了退回补充侦查，还应当注重建立防范和保障机制，做好事前预防和事后补救。借助“捕诉一体”改革的契机，加强审查批捕和审查起诉环节的侦查引导，在审查逮捕环节，区分捕后需要继续侦查以适应庭审证据要求的案件和存疑不捕需要补充侦查以具备逮捕或起诉的案件，分别制作继续侦查提纲和补充侦查提纲，将起诉和审判的证据要求向前端传导，尽可能把证据问题解决在移送审查起诉之前。退回补充侦查是检察机关的单方决定行为，侦查机关和辩护人无法参与到退查的决策程序中，为避免该权利被滥用，可以考虑建立复议机制，侦查机关和辩护人认为退查不当的，向检察机关提出复议。同时，应对退查案件进行羁押必要性审查，对于羁押期限可能超过判处的刑期、犯罪嫌疑人行为可能不构成犯罪的情形，承办检察官应对犯罪嫌疑人及时变更强制措施，以减少退回补充侦查对诉讼当事人带来的负面影响。

　　作者简介：邱艳红武平县人民检察院第一检察部副主任、一级检察官