闽粤赣边“三省五县”生态保护区域协作机制的探索实践

 　　【摘要】随着经济社会的不断发展，跨省、市、县行政区域发生的生态环境污染问题日益凸显，跨流域非法采砂、捕鱼，偏远山区的畜禽养殖污染、非法采矿等违法犯罪行为以及监管难、取证难、移送难、诉讼难等问题让群众“苦不堪言”。武平县检察院、河长办围绕闽粤赣三省交界区域生态环境特点，聚焦以河为纽带的大气、水、土壤等生态保护重点，统筹山水林田湖草等生态要素，坚持突出问题重点抓、典型情况同部署、苗头现象早防范，着力破解上下游、左右岸、跨省行政区域生态保护难题，建立“三省五县”生态保护区域协作机制，加强与省际边界县交流合作、协同作战，实现打击与监督、保护与服务的精准化，推动流域生态环境提升，呈现清水出省、绿意奔涌的和谐景象。

　　【关键词】 “三省五县” 生态保护 区域协作

　　随着经济社会的不断发展，闽粤赣边汀江、梅江、赣江生态问题日益凸显，跨流域非法采砂、捕鱼，偏远山区的畜禽养殖污染、非法采矿等违法犯罪行为以及监管难、取证难、移送难、诉讼难等问题让群众“苦不堪言”。2016年以来，仅流域内的武平县检察院就起诉环境污染、非法采矿等“三省五县”上下游跨区域破坏生态环境犯罪案件29件36人。为进一步提高跨境河湖综合治理水平，促进跨区域、跨流域的监督协作，2018年以来，武平县检察院、河长办积极探索，牵头建立闽粤赣边“三省五县”检察机关、河长办生态保护区域协作机制，旨在加强汀江、梅江、赣江上下游、左右岸跨流域、跨省际、跨部门治污协作，形成一张互联、互动、互通的生态环境保护网，着力打造和谐边界，共建绿色生态屏障。

　　一、“三省五县”水流域治理的现实样态及问题呈现

　　武平县位于福建省龙岩市西南部，闽、粤、赣三省交界处，武夷山脉的最南端，龙岩市最西端。东邻福建省上杭县，西接江西省寻乌县、会昌县，南连广东省蕉岭县、平远县，北靠福建省长汀县，面积2630平方公里。境内溪流密布，水系发达，分属汀江、梅江、赣江水系，全县大小河流234条，流域面积50平方公里以上的河流18条。福建省武平县与粤赣四县（涉及“三省五县”）山相连、水相依，河流水系你中有我，我中有你，省际出入境河流12条，流域面积1635平方公里。如中赤河从广东入境福建后再流入广东，差干河左岸为福建、右岸为广东，民主河部分从江西流入福建后再流入广东。

　　水具有区域性和流动性，随着经济持续快速发展，流域生态环境问题不断积累，跨省河流上下游、左右岸之间矛盾日趋突出。一是出入境河流水环境治理步调不一。在2018年以前，各地治水部门三江五地，跨省而治，各自为战，难成共识。跨省河流治理上下游之间不断出现矛盾，相互认为对方治理措施不够到位，影响境内水质。二是打击跨境涉水违法犯罪行为难以形成合力。涉及“三省五县”地界、人员违法犯罪行为，需各自层层上报请示协调，沟通协调环节多，不能及时予以打击，存在工作瓶颈和盲区。三是各地信息互通渠道不够顺畅。省际各县部门之间虽有沟通，但缺乏协调多县多部门区域协作、联防联控的工作机制，共建共治共管机制不健全，区域协作成果运用难以实现长效化。

　　二、检察机关、河长办推动流域生态环境提升的路径选择

　　武平县检察院、河长办围绕闽粤赣三省交界区域生态环境特点，聚焦以河为纽带的大气、水、土壤等生态保护重点，统筹山水林田湖草等生态要素，坚持突出问题重点抓、典型情况同部署、苗头现象早防范，着力破解上下游、左右岸、跨省行政区域生态保护难题，建立“三省五县”生态保护区域协作机制，加强与省际边界县交流合作、协同作战，实现打击与监督、保护与服务的精准化，推动流域生态环境提升，呈现清水出省、绿意奔涌的和谐景象。

　　（一）交流合作，共保边界生态清新

　　2018年3月，武平县人民政府分别与江西省寻乌县、会昌县，广东省蕉岭县、平远县签订交流合作框架协议，建立统一的决策协商、信息通报、联合执法和预警应急机制，实现“生态共保清新”，重点要做好边界生态环境保护、水源涵养和污染防治工作。2018年1月，武平县检察院在县总河长办公室设立检察联络室，双方围绕共同做好涉河涉水生态环境保护，凝聚形成更加强大有效的工作合力达成共识。在此基础上，武平县检察院、河长办主动对接江西、广东两省周边四县检察机关和河长办，重点对涉及省际、边界的流域水环境、土地及矿产资源、森林资源、野生动物资源保护和大气污染防治等问题分别进行了交流沟通，共同认识到上述问题单靠某一区域某一部门的力量，难以形成有效保护和打击，必须建立区域性协作机制，最大限度发挥相邻地区各自工作优势，形成“1+1大于N”的多极效应，才能推动闽粤赣边生态保护工作取得更大突破。

　　（二）健全机制，共谋美好生态愿景

　　2018年10月22日，武平县检察院、河长办牵头召开的闽粤赣边“三省五县”检察机关、河长办生态保护区域协作第一次联席会议在武平县召开。会议会签《关于建立闽粤赣边检察机关及河长制办公室生态保护区域协作机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确区域协作的基本原则、目标任务、工作机制等。一是建立联席会议机制。联席会议每年召开一次，以县为单位轮流召集。主要任务是互通情况、交流经验，分析问题、共商对策，研究制定年度生态保护工作目标、方法和措施。二是建立区域信息共享机制。成员单位互通本地重要生态保护文件、破坏环境资源重大案件、交界区域山水林田湖草重点生态环境监测情况等信息内容，共同做好分析研判、预警预测。三是建立跨区域联防联动机制。深化跨省调查取证、流域水质监测协作，加强边界地区、重点流域、重点林区矿区和案件多发地的综合治理，妥善处理源头污染、林权纠纷等损害生态环境的案事件，对区域内发生的重特大环境突发事件，必要时启动三省联合处置。四是建立公益诉讼协作机制。各成员单位应积极协作配合做好跨区域公益诉讼案件办理工作，协助做好调查取证等工作。必要时，可联合部署开展特定领域公益诉讼专项工作。五是建立环境修复协作机制。强化恢复性司法理念，针对污染水源、非法采矿、非法捕捞水产品等案件，积极探索跨区域生态环境修复办案机制和水污染事件生态修复补偿机制。六是建立法律服务延伸机制。各成员单位要充分运用微信、微博、网站等新兴媒体和报刊等传统媒体不定期进行联合宣传，加大毗邻县域打击生态违法犯罪案例的宣传力度，扩大社会影响，提高宣传质效。

　　区域协作长效机制建立后，边界区域合作进一步加强，各成员单位细化常态化调研走访，多层面对接协作工作举措，通过指定联络员、建立微信群、制发《工作季报》等形式加强日常联系，落实工作措施。武平县检察院依托区域信息共享机制，建立公益诉讼办案中心，对接龙岩市河长制管理信息平台，“两法衔接”信息共享平台、i武平、e 龙岩等网络公共服务平台，运用大数据手段，开展生态公益保护相关数据收集分析、筛查统计，实现案件信息共享、线索统一管理，有效解决公益诉讼线索发现难问题。

　　（三）联防联治，共建高效治水体系

　　污染在水中，根源在岸上，流域上下游同步综合治理是区域联动治水的关键。各成员单位目标一致、紧密协作，实现跨界流域水环境联防联控和流域共治。

　　一是深化督导推动。2018年12月，武平县政府副县长、中山河流域河长王秀金带领县政府办、环保局、河长办、岩前镇等相关部门负责人赴广东省蕉岭县与蕉岭县委常委、常务副县长陈德志及蕉岭县相关部门负责人联合开展两省交界中赤河断面水质提升专项督导，并就双方河流治理的措施、力度、成效等方面进行情况互通，逐步形成定期联合督导工作机制，有力推动水系一体化治理，构建“上下游一盘棋”的区域联动治水新格局。

　　二是深化检察联动。五县检察机关先后就补植复绿基地建设、饮用水源地保护进行专题研讨，组织开展检察长巡河、跨区域水污染监督、家畜养殖污染调查等专项行动。如2018年11月，寻乌县检察院发现寻乌县澄江镇村民王某在未办理排污许可证和环评手续的情况下，未批先建，在寻乌、武平两县交界处的山场和田地违法投建养殖场，并向河流非法排放污水。该养猪场部分猪舍建在武平县民主乡岭下村羊子杰小组境内，污水则排往寻乌县吉潭镇籁地村境内。武平县检察院联合寻乌县检察院共同对王某的非法养殖和排污行为进行了现场调查，核实案件事实、收集相关证据，并协助寻乌县检察院发出行政公益诉讼诉前检察建议，目前寻乌县吉潭镇已组织力量主动拆除该养猪场。

　　三是深化河长互动。成员单位县、乡两级河长不定期联合开展巡河行动，会商跨界河流水环境整治，同步开展乡镇污水垃圾治理、畜禽养殖整治、工业企业污染监测、水流域生态修复等；区域内河长办根据协作机制约定每月第一周开展一次同步采样同步监测，协同生态环境部门共同商定采样断面点、采样时间，分别进行水质监测，监测结果第一时间通报对方，实现信息共享。对监测结果有疑议的，提请市级对应部门协调市、县四方同时采样监测，比对监测结果。对重要流域交界断面设立2处水质监测监控系统，实现24小时自动监控。2018年以来，跨省河流交界断面水质均达到或优于Ⅲ类水标准。

　　（四）联合执法，共提打击震慑效果。检察机关和河长办针对跨省边界破坏生态环境违法犯罪行为，通过开展跨境流域沿线的相邻区域联合执法，深化行政执法和刑事司法衔接机制，形成打击涉河涉水违法犯罪行为的强大合力，对跨流域非法采砂、非法养殖、污染环境犯罪等形成有力震慑，有效解决监管难、取证难、移送难、诉讼难等问题。如武平县民主乡与广东省平远县差干镇交界区域长期存在非法密集养殖牛蛙，排出大量恶臭污水，严重污染水环境，给两省边界居民生活造成较大影响。两地检察机关和河长办协调相关执法部门和乡镇制定牛蛙养殖污染整治工作方案，组织100余人采取联合打击行动，共清除养殖场3亩，填平未养殖的场地4亩；又如武平县检察院牵头建立“检察+河长办+森林公安”协作机制，先后开展跨区域电镀小作坊污染环境、盗伐、滥伐林木案件专项监督，串并分析上下游案件线索，引导公安机关侦查取证，依法起诉污染环境、盗伐、滥伐林木犯罪案件23件23人。2018年以来，共开展此类跨省联合执法活动5次，取缔边界地区非法采沙场1家、搬迁养猪场1家，处理影响水环境问题3例。

　　三、区域生态保护存在的问题和困难

　　（一）跨区域涉林、涉矿犯罪问题比较突出。一段时间以来，在流域内各方的共同努力下，水流域环境治理成效显著。但办案数据显示，同期跨区域涉林、涉矿犯罪仍在高位运行。如2016年以来武平县检察院共起诉盗伐、滥伐林木案件108件154人，其中涉及跨省域犯罪16件，占总数的15%；目前国内9个稀土开发区中，闽粤赣边地区占3个，赣州地区稀土矿相关产业尤其发达，武平县也具有丰富的稀土矿资源，涉稀土矿犯罪呈逐年上升趋势。武平县检察院发现，2016年之前，该院从未办理过非法盗采稀土矿案件，2016年至2018年间，该院办理的此类案件从1件3人上升到4件13人，且出现从赣州地区组织江西籍技术人员流窜至武平县盗采稀土的现象。

　　（二）野生动物资源保护存在漏洞。受当地不健康的饮食文化影响，闽粤赣边地区长期存在野生动物非法交易和滥食等行为，但由于执法司法机关力量薄弱，导致高速路口、农贸市场、餐饮聚集地等的监管漏洞比较突出。如在2020年2月疫情期间，武平县检察院办理的一起收购、运输、出售国家二级重点保护野生动物案。该案被告人钟某某从江西省会昌县筠门岭镇集市收购白鹇、凤头蜂鹰活体等25只国家二级重点保护野生动物，运至武平县西门市场某水产店出售。武平县检察院在疫情防控任务较重期间，仅用4天时间审查终结提起公诉，并追诉同案犯一人，督促放归国家二级重点保护野生动物25只，该案入选福建省检察机关依法办理涉新冠肺炎疫情典型案例（第一批）。

　　（三）区域管辖难题影响精确打击。因闽粤赣边区域内行政管辖存在“插花地”、“飞地”现象，导致一些破坏生态环境和资源违法犯罪行为存在重复管辖和失管的问题。以牛蛙养殖污染为例：2018年，武平县开展非法养殖牛蛙专项清理，基本杜绝牛蛙养殖污染。部分养殖户为逃避打击，将养殖活动跨省转移到周边广东、江西境内。根据广东省平远县检察院调查核实，平远县7个乡镇共有12处牛蛙养殖点，未经批准占用耕地或基本农田共约40亩，牛蛙数量过500万只。其中，由武平县养殖户提供技术、蛙苗、饲料与当地村民合作的养殖点有8处，占67%。大部分养殖点分布在武平、平远两县交界处，但因存在地域管辖问题，行政执法机关往往需要跨省、跨部门协调多方才能开展打击行动。

　　四、完善区域生态协作的若干思考和建议

　　（一）处理好整体与局部的关系，树牢“一盘棋”思想。全面深化跨区域生态协作，以治水为突破口统筹山水林田湖草等生态要素，实施好“三省五县”生态修复和环境保护工程，边界县、市及相关部门必须坚持“一盘棋”思想，增强各项措施的关联性和耦合性，变“各自为战”为“协同作战”，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。相邻环境功能区域的行政机关要建立统一的环保标准，联合开展专项治理和执法活动，推动解决共性问题，实现区域内齐抓共管、标本兼治，形成生态环境治理的整体效应。

　　（二）建立完善六大框架机制，深化落实是关键。跨省生态保护区域协作六大框架机制由检察机关和河长办牵头建立，能够充分发挥检察法律监督和河长办监督、协调作用，督促相关职能部门加强边界地区、重点流域和案件多发地的综合治理，只有牢牢把握落实这一关键，打破治水行政区域壁垒，同步开展水质监测、共享水质数据，共同预警防范，开展跨界生态环境联合执法，才能形成一张“三省五县”互联、互动、互通的边界生态保护网。

　　（三）“行政+检察”并抓共管，形成整体合力。检察机关和行政执法机关要实现职能融合，加强行政执法和刑事检察、行政检察、公益诉讼检察的衔接配合。行政机关要正确认识公益诉讼制度，明确“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”，公益诉讼与依法行政目标是一致的，实质是督促行政机关自我纠错、积极履职，要着力解决衔接不顺畅、选择性移送等问题，促进形成齐抓共管的生态环境治理格局。对一些容易出现“九龙治水”疏漏，或者必须齐抓共管的“老大难”问题，积极依托“两法衔接”工作机制，迅速通过联席会议、联合执法、专项行动等方式，实现集中“治乱”、系统“治病”和科学“治根”。

　　（四）加强交流合作，推进区域协同发展。积极与相邻区域互动协商、沟通合作，形成共识，树立协同治水的理念，以全流域为系统加强管控，不断深化机制建设，推动上下游、左右岸共建共保三江清水迈向常态化、长效化；充分发挥“全国林改第一县”标杆作用和绿色生态优势，以生态保护区域协作为切入点，创新合作方式，拓展合作领域，推动闽粤赣边在生态环境共治、交通互联互通、旅游深度合作、产业联动协作等领域协同发展。

作者简介：钟凌艳，福建省武平县人民检察院党组书记、检察长，18659786696，武平县平川镇东环路570号，364300，wpjcybgs@163.com.。

　郑福良，武平县总河长办专职常务副主任。