完善基层检察机关内部监督体系研究

完善基层检察机关内部监督体系研究

    ——以武平县人民检察院内部监督工作实践为蓝本

武平县人民检察院  吴艳梅

【摘要】基层检察院承担着检察机关大量的办案任务，是检察机关内部监督的重点和难点。张军检察长就内部监督工作提出要求，“必须破立并举，放权与监督并重，制约监督机制与检察权运行机制、职能转变相适应，扎进扎牢制度‘篱笆’。”结合武平县人民检察院构建事前、事中、事后全方位全流程的内部监工作经验，笔者分析基层检察机关内部监督存在诸多问题，提出完善检察权运行监督制约体系、创新内部监督措施办法、加强队伍建设建议。

【关键词】基层检察机关  内部监督  体系

一、武平县检察院开展内部监督的工作做法

近年来，武平县检察院始终坚持把强化法律监督作为立身之本，把强化内部监督作为发展之基，切实把强化内部监督放到与强化法律监督同等重要的位置来抓，完善检察官办案内部监督方式，构建事前、事中、事后全方位全流程的内部监督体系，形成上下联动，齐抓共管的良好氛围，确保检察人员公正履职、廉洁履职。

（一）健全司法责任体系，夯实检察官办案基础

一是坚持放权与监督相结合，把握司法责任尺度。突出检察官办案主体地位，严格落实上级院下发的办案权力清单，以办案系统权限设置为基础，以法律文书梳理为线索，厘清检察长、检察官、辅助人员等岗位的权力和职责。

二是强化协作配合，形成监督合力。内设机构改革后，检务督察、案管、控申等业务均归口第三检察部，明确第三检察部内部监督职责，加强各办案组协作配合、衔接互补，建立信息共享、线索移送机制，促进内部监督资源优化整合，形成检察权运行机制监督闭环，确保内部监督无死角、全覆盖。

三是强化防止干预司法“三个规定”落实。汇编防止干预司法“三个规定”工作手册、组织学习检察人员违反“三个规定”典型案例、开展“三个规定”知识测验、专题廉政提醒等，强化警示教育，增强执行“三个规定”的思想自觉和行动自觉。严格落实干警、聘用制书记员、劳务派遣人员每月填报防止干预司法“三个规定”情况记录表，今年来武平县检察院主动报告过问案件情况21人次。

（二）强化事前监督，健全廉政风险防控机制

一是深入查找办案廉政风险点。武平县检察院严格落实高检院《关于深入推进检察机关廉政风险防控机制建设的实施意见》《人民检察院司法办案廉政风险防控工作指引》以及相关司法办案相关规定，制定本院《关于加强司法办案廉政风险防控工作的实施办法》，认真梳理廉政风险重点防控共49项，其中共性重点防控9项、刑事11项、民事7项、行政8项、公益诉讼9项、综合业务5项。

二是建立办案廉政风险防控机制。明晰院领导、部门负责人、员额检察官等人员责任，建立重点案件报备制度，即明确不捕不诉经复议复核后改变原决定、捕后撤案或不起诉、适用认罪认罚案件量刑建议未被法院采纳、撤回起诉、变更起诉、被判无罪或免于刑事处罚等9类重点案件在作出决定或收到法院判决书3个工作日内向检务督察、派驻纪检组报备，今年来共报备9件。强化业务部门、案件管理、检务督察、组织人事、纪检监等部门在办案廉政风险防控的具体职责，切实落实不同部门、不同岗位人员防控责任。

三是开展专项检务督察。检务督察部门对司法办案廉政风险防控制度执行情况开展督察，对部门负责人加强案件监管、强化纪律教育、严格落实“三个规定”，员额检察官严格规范用权、严格执行纪律、执行重点案件报备制度及业务部门深化检务公开、案管部门加强流程监控等方面的执行落实情况进行全面督察检查，形成书面督察通报1份，发现问题3个，提出意见4条，督促整改。

（三）优化事中监督，健全检察官办案同步监督体系

一是建立同步监督责任机制。出台《关于加强案件审核强化同步监督的通知》，明确检察官对不批准逮捕、立案监督等六种情形应报部门负责人审核，必要时报请分管领导或检察官会议讨论决定。完善办案流程监督，部门负责人、分管领导、检察长每周查看受结案、诉讼监督、出庭判决等情况，并进行全方位流程监督。实行重要法律文书分送部门负责人、分管领导备案审查，并赋予部门负责人、分管领导在办案系统查看办案情况权限，实现“线上+线下”实体监督，落实部门负责人、分管领导、检察长同步监督管理要求，确保放权不放任、监管不缺位。

二是深化流程监控管理。确立“大监控”思路，将案件办理流程、法律文书制作、案卡填录等五大类工作全部列入监控范围，突出监控重点，对各类案件的办案程序、办案期限、审批权限等重要工作制度的落实情况进行重点监控，促进司法责任制改革落实到位。设置专职监管员，严格落实每日开展网上巡查，发现问题立即通知、立即整改，每两月制作《流程监控通报》，定期总结规律性频发问题，全程、同步、动态监督办案活动。及时总结普遍性问题，定期向院领导、业务部门反映核查问题和整改情况，不断督促业务部门整改，加强监督实效。今年以来，开展流程监控252件，编发《流程监控通报》4期，通过流程监控纠正不规范问题110处，同比减少25%。        

三是健全业务数据分析管理机制。建立业务数据月分析制度，要求“每月开展一次数据分析、召开一次业务分析研判会”。加强业务信息填录监管，每月底开展“承办人自查、部门负责人抽查、案管全面巡查”，加强总结不规范问题，通过双月书面通报、半年召开一次通报会，督促填录规范。严格案件退补和延长办案期限程序，要求“一退、一延”部门负责人审批，“二退、二延、三延”分管领导审批，降低退补率和延期率。建立个人执法问题清单，因案件信息填录等问题被上级院通报的，记入司法档案并纳入检察官业绩考评。今年以来，共开展业务数据分析7次，业务态势分析2次，纠正填录不规范问题79处，同比减少38%。今年1-7月“案-件比”居全市第一，办案质效显著提升。

四是深入推进检委会听庭评议工作。每季度重点选取重大、疑难、复杂等典型案例，组织检委会委员，邀请人大代表、政协委员参与听庭评议活动，对公诉人出庭工作评议打分。庭后立即召开评议会，听庭人员发表评议意见，提出发现问题和改进建议，承办人、业务部门负责人根据听庭人员的整改意见对出庭工作全面剖析总结。今年以来共组织听庭评议2件次，根据评议意见制发《检委会听庭评议简报》2期，促进检察官出庭公诉水平提升。

（四）强化事后监督，守好内部监督最后防线

一是定期开展案件评查。坚持“案件质量是检察工作的生命线”理念，由专人组织，成立以检察长、检委会委员、业务骨干组成的评查队伍，形成专项评查与日常评查相结合的案件质量评查工作格局。突出评查重点，明确涉黑涉恶、不捕不诉、捕后轻刑、法院改变定性、当事人信访、公安机关复议或复核改变原决定、撤回起诉、无罪或免刑案件为必查案件。注重结果运用，对需要追究办案检察官司法过错责任或涉嫌违纪违法的情形，移送检务督察部门处理。今年来该院共开展案件评查74件，发现不规范问题同比减少30%。

二是强化日常执法督察。紧盯重点部门、重要案件和关键环节，加强与案件管理部门协作配合，通过查阅卷宗、走访了解、案件流程监控和案件质量评查等形式，加强执法监督，及时发现风险，督促整改纠正，消除隐患。如对2019年市院开展执行办案权力清单情况专项检务督察中发现的8件“问题案件”，组织深入评查，提醒谈话1人。建立问题台帐，督促办案部门整改反馈，并纳入绩效管理。

三是开展“四类文书全核查”活动。以每两个月为期，滚动开展全院刑事、民事、行政、公益诉讼案件的审结报告、起诉书、检察建议书、补充侦查提纲等“四类文书”，定期评选优秀法律文书，全面提升上述四类文书规范化、标准化水平，解决审查不全面、遗漏监督事项、行文不规范、办案流程中存在的普遍性问题，及时加以改进优化。今年以来，该院共开展核查161份审结报告，目前评选出优秀文书3份。

四是强化总结提升。今年5月，该院召开规范司法和办案质量专题分析会，通报2019年以来流程监控和案件评查发现的13类114个具体问题。对办案存在的问题、原因进行分析并提出了整改措施，统一全院人员“求极致、过得硬、办铁案、出精品”的思想认识，形成了“规范法律文书、严肃案件管理、优化考核考评”三项工作机制。

二、当前基层检察院内部监督存在的问题和困难

（一）内部监督意识存在偏差

当前部分检察人员对新形势下内部监督的重要性认识不够，对加强内部监督制约存在模糊认识。个别干警存在监督制约是故意挑刺找茬，是跟自己人过不去，或者认为进行监督制约会束缚干警手脚，影响办案积极性，或认为监督制约跟自己没有关系，是检务督察部门的事，存在抵触、无所谓等错误思想认识。个别干警认为加强内部监督容易得罪人，不愿监督，或认为内部监督只是搞搞形式、作用不大，不想监督等。由于上述种种认识上的不到位，一定程度上影响了内部监督制约作用的发挥和效果。

（二）内部监督措施办法创新不足

内部监督工作虽有相关规定明确监督内容和监督范围，但在具体操作上缺乏明确的指引规范。监督措施比较单一，在监督的时间和程序上也比较滞后，以事中、事后监督为主，事前监督防范较少，存在监督盲点，导致监督预防作用不够明显。监督方式上，更多依赖主动报告、群众举报、随机抽查、督察检查等盯人盯案的传统模式，在运用大数据、人工智能等现代化科技手段创新监督模式方面存在不足。

（三）内部监督体系不够完善

内设机构改革后，原有的内部监督专门机构转并了，如何探索有效的监督模式还有大量的工作要做；派驻纪检监察体制也即将面临改革，如何做好工作衔接，建立健全工作机制，加强协调配合，需要进一步探索；内部监督工作本身也存在一些薄弱环节和监督短板，更注重办案监督，对干警八小时外行为监督缺乏有效管理，司法权力清单执行监督不够细不够实的问题仍然存在。

（四）内部监督人员水平和能力参差不齐

内部监督工作涵盖检务督察、案管、控申等部门，涉及检察业务工作的方方面面，需要监督人员既有深厚的理论功底，更有充足的实践经验。但现有人员大多理论水平不足、工作经验不够，有的没有办理过民行案件，甚至有的没有接触过案件，面对内部监督工作的快速发展带来的新挑战，监督人员工作能力需要提高，现有知识水平和业务能力还不能完全适应工作要求。

（五）内部监督工作存在不平衡

一是程序监督多，实体监督少。当前内部监督一般更注重对法律手续是否完备、审查活动是否合法等较容易发现问题的程序监督，而对案件定性和事实的把关等实体监督较少，发现问题也更难。二是事后监督多，同步监督少。现阶段的内部监督手段，大多属于事后监督或发现问题后监督，如案件质量评查、定期执法检查等，而对于检察官在执法办案中是否公正处理、是否违法违纪的同步监督缺乏有效措施。三是重对案件本身的监督，轻对承办人的监督。存在对办案程序及案件的事实、定性等实体问题关注较多，对检察官执法行为的规范性过问少，对一般检察官的办案监督多，对领导干部的办案监督少等问题。

三、完善基层检察机关内部监督工作的建议

（一）完善检察权运行监督制约体系

一是厘清监督部门职责权限。明确检察委员会、案件管理、检务督察等机构部门的职责权限。检察委员会是人民检察院的办案组织和重大业务工作议事决策机构，主要从业务方面指导、监督检察官执法办案。案件管理部门承担案件管理、监督、服务、参谋职能，工作任务和目的是加强执法办案活动的管理、强化内部监督制约，提高办案质量和效率，促进公正廉洁执法。检务督查部门承担政治巡视、执法督查、追则惩戒、审计等职能，但实践中基层院检务督察部门仅承担执法督察职能。案件管理工作主要“对事”，针对的是案件质量问题，而检务督查工作主要 “对人”，针对办案人员司法办案是否存在过错问题。

二是明晰监督层级、监督路径。第一层级是领导的监督。通过文书审批、办案系统流程监控权限、重要法律文书备案核查等方式，强化办案组组长、部门负责人、分管领导、检察长对执法办案的全面同步监督。第二层级是案件管理部门的监督。加强案件流程监控、案件质量评查、业务数据分析管理等重要方式，强化对案件质量的监管。第三层级是检察委员会的监督。通过履行对检察工作业务指导决策、对个案处理作出决定或纠正等职能开展监督。第四层级是检务督察部门的监督。通过开展各类专项执法督察、强化司法办案风险防控等方式，守好检察机关内部监督的最后防线。

三是完善内部监督标准，健全配套管理机制。第一，要细化完善检察官办案权限标准。严格落实省院下发的《基层人员检察院检察官司法办案权力清单》，并依据权力清单制定适合本院办案实际的《岗位责任说明书》，进一步明确各办案组具体办案职责权限。第二，要健全以“案-件比”为核心指标的案件质量评价体系。精心组织学习《检察机关案件质量主要评价指标》，强化指标科学、灵活运用，结合本院实践制定实施细则，实现对检察办案活动综合评价和宏观管理，促进提升整体办案质效。第三，要不断细化落实司法办案廉政风险防控清单。坚持以问题为导向，对现有制度进行梳理，对防控措施进行研究评估完善，建立健全以岗位为点、以程序为线、以制度为面环环相扣的风险防控管理制度体系。第四，要以完善检察官业绩考评机制为抓手，推进执法司法制约监督体系改革建设。坚持质效为重、实事求是、动态管理、严管厚爱，结合本院实践，不断细化检察官业绩考评规则和计分指标，扎实推进业绩考评规则，推动检察官依法履职，强化内部监督制约。 

（二）创新内部监督措施办法

一是加强发现问题机制创新。第一，突出司法办案监督重点人员、重点案件、重点环节。加强对重点人员的监督，即重点查纠业务部门员额检察官及辅助人员的司法办案活动监督；加强对重点案件监督，即对9类重点案件，既强调业务部门主动报备，也要求检务督察部门主动通过各种方式监督；加强对重要办案环节进行监督，重点对轮案、改变强制措施、不捕不诉、出庭公诉、提请抗诉、案件审核等办案环节进行监督。第二，拓宽监督渠道形式。通过案件流程监控、案件质量评查、列席检委会、专项督察等、回访律师、案件当事人、走访人大代表、政协委员，开展家庭助廉家访等方式精准发现问题，督促落实办案要求。第三，加强智慧内部监督建设。积极探索运用大数据、人工智能等现代化科技手段创新监督模式，推动案件监督从盯人盯案、层层审批向全院、全员、全过程的时时动态监管转变。

二是加强提出问题方式创新。第一，探索建立健全内部监督程序。探索制定实施细则，设置科学严密的监督运行规则，规范监督流程。完善事先同步审查，事中动态督察、事后跟踪监督机制，加强司法办案活动内部监督制约建设，促进严格规范公正文明行使检察权。第二，加强内部监督法律文书适用。对一般问题首先使用口头方式提醒整改，对口头提醒达到3次以上仍未整改落实或同类问题仍然发生、或发现严重问题的部门、检察官，充分运用检务督察通知书、建议书、决定书等督察文书要求整改，增强检务督察工作刚性。第三，把数据分析管理引入到督察工作中。定期开展督察情况的综合分析研判，总结和发现执法办案中的普遍问题、经常发生的问题、新形势下发现的新问题等，引起业务部门和院领导重视。对问题重复率高的部门和屡次出现同类严重问题的办案人员，由派驻纪检组或检察长约谈。

三是强化解决问题措施创新。第一，严格追责问责，注重执法办案内部监督与检察官业绩考评衔接，明确执法办案中检察官被督察通报的情形列入业绩考评计分规则中，每年因被通报被扣分累计达到一定分值时，年度考核不能被评为优秀。第二，强化检务督察。定期适时开展执法办案专项督察，对执法监督过程中发现的问题，及时组织核查，查明原因，对工作中严重不负责任、失职、渎职行为和违法乱纪的，积极运用监督执纪“四种形态”，该纠正的责令纠正、该立案的及时立案、该问责的严肃问责。第三，严格“一案双查”和责任倒查，对相关人员严肃追究责任，加大典型案件剖析通报力度，加强警示教育，不断增强规范办案的自觉意识，筑牢廉洁办案思想防线。

（三）加强内部监督队伍建设

一是及时更新司法理念。第一，办案人员要树立“监督者更要接受监督”意识。司法责任制赋予员额检察官更多的办案权力，但放权不等于放任，监督是权力正确行使的根本保证。把司法不规范问题解决在检察机关内部，既是出于对办案检察官的关心和保护，也是为了防止不规范问题外溢对司法公信力造成不可挽回的影响。因此，办案人员更要有敢于接受监督的勇气、乐于接受监督的豁达、主动接受监督的态度，有健康的执法司法心态，才能不断促进执法司法行为不断规范。第二，监督人员要增强监督监管意识。部门负责人、分管领导要担负起执法办案监控把关的主体责任，坚持从严管小，尽可能把不规范问题解决在部门内部。内部监督职责部门应积极处理好严格监管与尊重检察官办案自主权的关系，坚持有序放权和有效控权结合，做到“放权不放任”。

二是注重监督专业化建设。第一，要充实人才队伍力量。内部监督各项工作复杂、繁琐，更需要注重人才的培养，要从数量和质量两方面充实内部监督队伍，选派精通业务，综合素质较高的人才充实到监督队伍中去。第二，要加强自身能力建设，不断加强业务学习、业务培训，及时熟悉和掌握新修订的法律法规和司法解释，了解办案程序、职责清单等，提高发现办案问题的能力和水平，为有效开展执法办案监督打下坚实基础。鼓励“走出去”，通过参观走访、召开座谈会等途径，学习好的经验做法，不断提升监督效果。

三是注重队伍警示预防教育。第一，要抓好防止干预司法“三个规定”的贯彻落实。切实提高思想认识，层层传导压力，增强做好防止干预司法“三个规定”填报工作和个人重大事项报告的自觉性主动性。加大督察力度，对督察中发现的落实“三个规定”和《实施办法》中存在的弄虚作假、敷衍塞责等问题进行通报。第二，要开展经常性纪律教育。加强党章党规党纪的学习，强化警示教育。加强对各级纪委和高检院、省市院发布的反面典型案例警示通报，通过真实案例的学习教育，让广大干警从心理上受到震动、灵魂上受到拷问，时刻引导教育干警牢固树立敬畏意识，着力锻造新时代检察“铁军”。