王勇：从检察史看检察权与国家法治建设的关系

江苏省苏州工业园区人民检察院检察长 王勇

赴京出差期间，我抽空到最高人民检察院的香山办公区，参观了人民检察史展览陈列室。里面一帧帧珍贵的历史图文影像，向来往参观的人展示着尘封的检察往事。结束出门时，忽感疑惑：检察事业几经沉浮起落，兴起之时国家各项事业蓬勃发展，沉落之际则整体法治建设不彰，这只是巧合吗？

在世界范围内，检察权的兴衰与法治兴衰几乎都是休戚相关、“荣辱与共”。可以说，检察兴则法治兴、检察衰则法治衰——法治兴盛的时代，必然是检察权强健有力的时代；而检察权的衰败，往往伴随着法治的衰败。这一点，无论中外、概莫能外，这难道又是巧合吗？在国家权力的制约监督方面，检察机关的法律监督制度是否是为了法治建设又稳又快而专门设计的呢？

检察权的孕育、诞生与发展具有复杂的历史和政治背景。从世界范围看，无论是在欧洲中世纪，抑或是中国传统封建社会，侦查权、检察权、审判权合而为一、不加区分是主流做法。例如，在中国古代，不仅检察权与其他司法权力没有实现分离，司法权与行政权也没有实现分离，由地方行政长官负责司法、进行审判是中国古代的通行做法。这种体制蕴含着人类对公平正义的朴素追求，但权力的集中与杂糅，使得司法权欠缺应有的制约与规制，恣意审判、冤假错案等现象屡见不鲜，不仅有损司法公信力，也使得法治进程发展缓慢。

一般认为，现代检察制度肇始于法国大革命，其后随着欧洲革命风潮而散播于世界各地，其本身便蕴含着对民主、法治的孜孜追求。追本溯源，检察制度创设的直接目的，在于废除自中古时期以来盛行已久的纠问制度，将权力分立这一现代政治文明的重要成果运用到刑事诉讼中。通过诉讼分权的模式，让检察官成为裁判入口的把关者，进而保障刑事司法权限行使的客观性与正确性。否则，如果任由纠问式法官独揽自行侦查追诉与审判大权，被告人毫无招架之力，法治更是无从谈起。检察权制度的确立使得审判权受到应有的制约和限制，多重主体的参与使得刑事诉讼程序具有更强的确定性和规范性，原先存在的主观臆断、随意审判等状况得到显著扭转。

与此同时，检察制度的确立，对于规范警察权也具有重要意义。借助上述制度，检察官这一受法律严格训练及法律拘束的官署，能够有效地监督和规范警察活动的合法性，防止当时比较常见的侵害民众权利的执法行为。正如德国法学家萨维尼所言，“检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察一行动时就赋予其法的基础，如此一来······此等创制（指检察官）才能在人民眼中获得最好的支持”。从积极的方面来讲，检察权的诞生不仅能够约束警察权的行使，还能将法治的理念和精神融入到整个刑事诉讼活动。作为法治精神和法治理念的守护人，检察官通过引导、指挥刑事侦查活动，确保刑事诉讼在法治精神指引下进行，从而从根本上提升了刑事司法程序的法治化、规范化水平。

随着法国大革命影响的不断扩大，一大批国家相继建立了各具特色、符合本国国情的检察制度。侦查权、检察权与审判权之间实现了一定程度上的分离，相互配合、相互制约的格局逐渐形成。随之而来的是，刑事审判的法治化水平不断提升，充分保障人权、有效打击犯罪成为各国司法机关自觉的价值追求。

进入20世纪以来，随着俄国十月革命的胜利，检察制度出现了新的发展，在原有的两大法系之外，社会主义检察制度得以确立，检察机关在国家法治进程中扮演着愈发重要的角色，其不仅是刑事诉讼的参与者，更是法律监督机关。一般监督概念的引入，极大地拓展了检察机关的职责作用，检察机关承担着维护国家法秩序统一的重要职责，以自身的履职活动不断推动国家的法治进程和事业。

通过对世界范围内检察制度发展演变的历程进行回顾，不难发现，作为国家法律守护人的检察机关，从诞生之日起就与国家法治的“脉搏”同频共振——既要保护被告人免于纠问式法官的偏见与擅断，又要保护公民免于警察的恣意与妄为。对于侦查权与审判权的双重监督制约，也日益成为现代检察制度的经典定位与独特价值，从而在国家法治建设中变得不可或缺。

检察权与国家法治这一深刻的嵌入式关系，不独存在于域外，从我国检察制度的发展史中，也可见一斑。我国检察制度见证了法治建设的进程，其间检察权的起起落落，与法治建设的起起落落彼此对应，两者之间的密切关系可见一斑。旧中国的检察制度受制于半殖民地半封建的社会性质，检察制度总体先天不足、发育不良，对于侦查权、审判权等的监督制约聊胜于无。例如，在南京国民政府时期，检察权由侦查机关或者审判机关代而行使的局面时有发生，该时期的法治水准长期在低位徘徊。

党绝对领导下的检察制度，建立于第二次国内革命战争时期。这一阶段的检察制度，受到苏联检察制度的影响，确立了检察机关的一般监督权。虽然当时面临严峻复杂的外部斗争环境，但检察机关的定位和检察权的配置，在一定程度上起到了监督各机关、促进苏区各项事业发展的作用，对革命政权的民主法制建设发挥了不可估量的积极作用。

新中国建立之初，我国检察制度得到进一步发展。1954年制定的宪法和人民检察院组织法，对检察制度进行明确规定。在向苏联“一边倒”的背景下，一般监督权理论得到更为充分的贯彻和落实。检察机关的监督对象，既包括其他国家机关，也包括一切公民和个人，其目的在于维护法秩序的统一有序。在实践中，该阶段检察机关的监督内容，主要包含审判监督、诉讼监督、法纪监督等方面。客观而言，尽管受到种种客观条件的限制，但检察权的行使在一定程度上起到积极作用，例如检察机关参与的、对于大量案件的复核复查，平反了一大批冤假错案，推动社会主义改造得以顺利进行，有效维护了社会公平正义。

然而，新中国检察制度的发展并非一帆风顺，而是充满了坎坷曲折。尤其是在十年文化大革命时期，检察机关被撤销，社会主义法治事业面临严重的挫折。随着“砸烂公检法”的错误口号甚嚣尘上，国家法治事业出现严重倒退。

与此同时，这一时期公布的“公安六条”，更是模糊了罪与非罪的界限，超范围、超限度扩张刑事程序的适用范围，进而导致了一大批冤假错案的发生。上述种种法治乱象，究其原因，“左倾”错误思想的蔓延固然难辞其咎，但检察权的缺位、检察监督的缺失也是导致悲剧发生的重要原因。因为，在任何时候，权力丧失制约，就如同脱缰之马，为害甚烈。

随着党的十一届三中全会的召开，国家法治建设也迈出了坚实步伐。改革开放以后，检察机关得以恢复重建，而且其作为国家法律监督机关的地位为1982年的宪法所确认，宪法同时规定，法院、检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约。在这种权力配置之下，刑事诉讼在打击犯罪行为的同时，也愈发注重保障人权，随之而来的是国家治理能力和治理水平总体上不断提升。

但也应当看到，在某些特定历史时期，例如，在20世纪80年代进行的“严打”中，出于尽快扭转社会治安、从快惩治违法犯罪的考虑，检察机关与公安机关的关系，从原来的制约与配合并重，转向更重配合而少监督。

随着建设社会主义法治国家日益成为共识和目标，检察事业也随着国家法治建设前进的脚步而不断发展，尤其是在进入新时代后，检察监督的地位愈发重要。

一方面，2021年6月党中央首次印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，既有力彰显了检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，也彰显了检察权在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中的重要作用；另一方面，经过一系列重塑性变革，检察机关形成“四大检察”“十大业务”的全新格局，检察监督范围更明晰、监督效能凸显，检察权的边界也愈加清晰明确，为推动法律监督现代化奠定了重要基础。

在深入推进“中国之治”的新阶段，行政检察的作用应当得到进一步重视和彰显。一方面，现代国家发展的经验已经充分证明，依法治国的关键是建设法治政府，它要求行政主体必须在法治的轨道上开展工作，必须强化对行政权运行的制约和监督，让行政权在阳光下运行。正因如此，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》在开篇提出，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑”。另一方面，刑事诉讼中公、检、法三机关在司法权力的分配上比较稳固且相对定型，经过多年的实践，检察机关对侦查权和审判权的监督制约已初显成效。而与此相比，检察机关对于行政执法的监督制约，还需探索加强。

此外，强化对行政权力的监督制约，还有更为深刻和具体的现实原因。包括公安机关在内的行政机关的执法权，相较于审判权等司法权，有着更为广阔的运行空间，其所施加于社会公众的影响也更为直接和普遍。可以说，大到国家安全、地方稳定，小到公民日常生活的各个领域，都与行政执法息息相关。一个个体可能一辈子不会进入刑事诉讼程序，但几乎不可避免地会与行政执法机关打交道。因此，对行政权力的监督制约，使其规范化运行显得尤为重要。正如习近平总书记反复强调的，“要健全权力运行制约和监督体系”“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。

当前，对于行政权的监督虽然有人大监督、行政内部监督、监察监督、审判监督、新闻监督等，但检察监督仍有其独特的优势与价值。

可喜的是，对行政权的检察监督，无论是在制度层面，还是在实践层面，都向纵深发展。一方面，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，习近平总书记在作《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》专门强调“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。

另一方面，在生动的检察实践中，检察机关除了在行政非诉执行监督中对行政违法行为进行监督外，对于其他部分行政违法行为的监督也在积极推进之中。2023年7月，最高检专门出台《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，就检察履职中发现的行政违法监督事项、程序、流程、分工等进行了详细规定和进一步明确，为行政违法监督打开了一扇充满期待之窗。

新时代中国特色社会主义的检察实践已经证明，检察监督在国家监督体系中扮演着独一无二、举足轻重的关键作用，其不仅能对侦查权和司法权持续开展监督，也将对行政权开展广泛持续的有效监督。检察机关在国家法治建设中必将持续写就浓墨重彩的法治篇章。

行文至此，可以自信地得出结论：文章开头的疑惑绝非巧合，而是一种蕴藏着复杂法治原理的表象。检察权作为司法权的重要组成部分，其对于限制侦查权的恣意，监督行政权的行使具有无可替代的关键性作用。一方面，其通过对侦查权、审判权的规范与制约，确保刑事诉讼程序得以顺利进行，在打击犯罪与保障人权之间寻找平衡点；另一方面，其通过对行政权的监督制约，切实保障公共利益，增进公共福祉，防范公权力的滥用。在现代化的制度设计中，检察机关法律监督制度不可或缺，有了这个制度，中国式现代化建设才能在法治轨道上安全行驶、行稳致远。